Grundlagen der Steuerung

Um die operative Effizienz und die strategische Effektivität der Kommunen zu verbessern, wurden seit Beginn der 2000er Jahre verschiedene Elemente der outputorientierten Steuerung gesetzlich verankert. Auf Basis klar definierter und nach Prioritäten geordneter Ziele, so die Erwartung, sollten fiskalische und personelle Ressourcen in den jährlichen Haushaltsplänen verteilt und durch die fortlaufende Messung des erreichten Verwaltungsoutputs Steuerungspotenziale für Verwaltungsführung und Gemeinderäte gehoben werden. Damit verknüpft ist die Annahme, dass in durchschnittlichen Kommunen in einem Zeitrahmen von zehn Jahren ein endogener Konsolidierungsbeitrag von rund 20 % realisierbar sein müsste.[1] Allerdings gelang es bisher nicht, die Wirkungsorientierte Steuerung als allgemeinen Haushaltsgrundsatz zu verankern.[2]

Die wichtigste Innovation, mit weitreichenden Konsequenzen für die Haushaltswirtschaft der Kommunen, ist die in fast allen Flächenländern vollzogene Einführung der „Doppelten Buchführung in Konten“, kurz Doppik. Während im traditionellen System der Kameralistik der Geldverbrauch im Vollzug der Haushaltsdurchführung erfasst wurde, macht die Doppik den Ressourcenverbrauch sichtbar. Insbesondere die Darstellung des Werteverzehrs – und die daraus ableitbaren (zukünftigen) Kosten der Wiederherstellung des Vermögenswertes – qualifizieren die Doppik als ein Instrument, mit dem Kommunen die Generationengerechtigkeit und (Un-)Wirtschaftlichkeit ihres Handeln überprüfen und steuern können.

Allerdings ist diese Wirkung der Doppik an einige Voraussetzungen geknüpft, die bisher nur teilweise Eingang in die gesetzlichen Normative und die kommunale Praxis gefunden haben.[3] So existieren, trotz der zentralen steuerungsrelevanten Bedeutung, in den Bundesländern kaum verbindlich Standards für die Verknüpfung der – als „Produkte“ dargestellten – Verwaltungsleistungen mit  strategischen Zielen kommunaler Entwicklung. Weder Verwaltungsführungen noch Gemeinderäte – als maßgebliche Steuerungsakteure –sind offensichtlich motiviert, verbindliche Prioritäten für die langfristige Gestaltung der Gemeinde zu definieren, die als Basis der Ressourcenallokation in den Haushalten genutzt werden können. Daran knüpft dann die verbreitete Abstinenz aussagekräftiger, produktbezogener Kennzahlen und Indikatoren zur Messung und Bewertung der Verwaltungsabläufe und des Verwaltungsoutputs an.[4] Auch die durch das Produktkonzept gegebenen Möglichkeiten, durch Zielvereinbarungen und Leistungsprämien die persönliche Ergebnisverantwortung der Mitarbeiter*innen zu stärken, werden praktisch kaum genutzt.[5] So verpuffen die Steuerungspotenziale der – eigentlich vorhandenen – Managementinstrumente im kommunalen Aufgabenvollzug.

[1]     Vgl. Weiß, Jens; Leeske, Michael (2014): Strategische Steuerungspotenziale und ungenutzte Möglichkeiten zur Konsolidierung kommunaler Haushalte. In: Weiß, Jens (Hg.): Strategische Haushaltskonsolidierung in Kommunen. Wiesbaden: Springer Science and Business Media, S. 94.
[2]     Vgl. Weiß, Jens (2013): Die Transformation der kommunalen Verwaltung unter dem Einfluss des Neuen Steuerungsmodells. In: dms – der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, 6. Jg., Heft 1/2013, S. 231-251, S. 243.
[3]     Vgl. ebd., S. 241 f.
[4]     Vgl. ebd., S. 245.
[5]     Vgl. ebd., S. 242.