Gesetzliche Grundlagen

Die konkrete Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung bleibt den Bundesländern überlassen und kann daher von Land zu Land sehr unterschiedlich sein. Das wichtigste Gesetz ist die jeweilige Gemeindeordnung (GO), für Landkreise analog die Landkreisordnung. Auf deren Grundlage üben Kommunen ihr Selbstverwaltungsrecht durch die Organisations-, Personal-, Finanz-, Planungs-, Satzungs-, Gebiets- und Aufgabenhoheit aus. In einigen Bundesländern ist die Gemeindeordnung mit weiteren Vorschriften zu sog. Kommunalverfassungen zusammengefasst.[1] Die Vorgaben der GO werden in den Gemeinden durch die sogenannte Hauptsatzung konkretisiert und in Ortsrecht umgewandelt.

Der inhaltliche Umfang der Gemeindeordnungen ist beträchtlich: in weit mehr als 100 Paragrafen werden so unterschiedliche Sachverhalte geregelt wie die Gestaltung von Dienstsiegeln,  dass Wahl- und Stimmrecht der Bürger oder die Aufstellung eines Jahresabschluss der Kommune (vgl. Tab. 1).[2]

Für die zielorientierte Entwicklung der Gemeinde sind besonders jene Passagen bedeutsam, welche die Grundlagen kommunaler Steuerung umreißen. In diesem Kontext ist zunächst die Verhältnis der beiden wichtigsten „Gemeindeorgane“ von Interesse: Der Hauptverwaltungsbeamte (Bürgermeister/Landrat) vertritt die Gemeinde nach außen und leitet die Verwaltung. Er ist verantwortlich für die laufenden Geschäfte, die für die Gemeinde keine grundsätzliche Bedeutung haben und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lassen. Kontrolliert wird seine Tätigkeit durch den Gemeinderat. Der Rat ist die Vertretung der Bürgerschaft. In dieser Rolle obliegt diesem Organ die Beschlussfassung über alle wesentlichen Entscheidungen, zum Beispiel die Festlegung der allgemeinen Grundsätze der Verwaltungsorganisation und der Ortsentwicklung, die Höhe von Gebühren- und Steuersätzen sowie der Erlass von Satzungen, insbesondere der Haushaltssatzung mit dem Stellenplan. Die Ausgestaltung des sich in Rechten und Pflichten materialisierenden Wechselverhältnisses zwischen  Bürgermeister und Rat variiert zwischen den Bundesländern erheblich.

Weitere steuerungsrelevante Vorgaben der GO beziehen sich auf die Haushaltswirtschaft. So fordert das Gesetz, die „Haushaltswirtschaft … wirtschaftlich, effizient und sparsam zu führen“ und der Haushalt „in jedem Jahr in Planung und Rechnung“ auszugleichen.[3]  Die Kommunen sind verpflichtet, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel “aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Finanzmittel nicht ausreichen.“[4] In diesem Zusammenhang definiert die GO auch Normative für die Aufnahme von Krediten  (Verschuldung), die Rechnungsprüfung und die finanzwirtschaftliche Rechenschaftslegung, die „ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage der Gemeinde vermitteln“ soll.[5]

Ergänzt werden die haushaltsrechtlichen Vorschriften und allgemeinen Haushaltsgrundsätze der Gemeindeordnung durch die Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO).[6] Sie regelt durch detaillierte Vorschriften die Haushaltsplanung und Haushaltsführung. Die GemHVO enthält, wie hier am Bundesland Baden-Württemberg beispielhaft ausgeführt, typischerweise:

  • Bestimmungen zum Haushaltsplan und zur mittelfristigen Finanzplanung,
  • Planungs- und Deckungsgrundsätze,
  • Vorschriften zur Liquidität, zu Rücklagen, zum Haushaltsausgleich,
  • Vorschriften zur Haushaltswirtschaft und zur Buchführung,
  • Bewertungs- und Bilanzierungsregeln,
  • Vorschriften zum Jahresabschluss und zum kommunalen Gesamtabschluss.[7]

[1]     Vgl. Bogumil, Jörg; Jann, Werner (2009): Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Einführung in die Verwaltungswissenschaft ; [Lehrbuch]. 2., völlig überarb. Aufl. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften (=Grundwissen Politik, 36). S. 103 f.
[2]     Vgl. z.B. GO NRW, https://recht.nrw.de/lmi/owa/pl_text_anzeigen?v_id=2320021205103438063#det352102
[3]     Vgl. ebd., § 75
[4]     Vgl. ebd., § 77
[5]     Vgl. ebd., § 95
[6]     In einzelnen Bundesländern kann die Bezeichnung der Verordnung variieren; in Bayern, Sachsen und im Saarland lautet sie Kommunalhaushaltsverordung (KomHVO).
[7]     Vgl. http://www.landesrecht-bw.de/jportal/portal/t/2bmo/page/bsbawueprod.psml/action/portlets.jw.MainAction?p1=0&eventSubmit_doNavigate=searchInSubtreeTOC&showdoccase=1&doc.hl=0&doc.id=jlr-GemHVBW2009rahmen&doc.part=R&toc.poskey=#focuspoint