Finanzierung der Kommunen

Deutsche Kommunen finanzieren sich aus eigenen Einnahmen und Zuweisungen durch die Bundesländer (vgl. Abb. 1). Sie genießen keine Finanzautonomie, sondern sind bei der Ausformung der gemeindlichen Steuer- und Abgabenlandschaft an die Rechtsetzung von Bund und Ländern gebunden. So bleibt es Kommunen einerseits verwehrt, Extra-Steuern „zu erfinden“. Anderseits besitzen die Gemeinderäte das Recht, Hebesätze von Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer) und Gebührenhöhen für Verwaltungsleistungen festzulegen.  Dadurch beeinflussen sie die Einnahmekulisse der Kommune. Jedoch kontrollieren die Länder durch die Ausübung der Kommunalaufsicht das Finanzgebaren der Kommunen und können auch steuernd eingreifen.

Allerdings werden die Länder für eine angemessene Finanzausstattung der Kommunen in die Pflicht genommen. So können sich Kommunen auf die, in den Landesverfassungen niedergelegte, allgemeine Finanzgarantie[1] und das, auf konkrete Aufgabenzuweisungen bezogene, Konnexitätsgebot[2] berufen.

Trotz dieser verfassungsrechtlich verankerten Mitverantwortung der Bundesländer sind die im Gemeindegebiet ansässige Wirtschaft und die sozial-strukturelle Situation der Bevölkerung die entscheidenden Prädiktoren der kommunalen Finanzlage. Für Kommunen mit einem breiten Arbeitsplatzangebotes zahlen sich Unternehmensgewinne und Einkommen der Privathaushalte durch hohe Steuereinnahmen aus. Umgekehrt mindern verengte Beschäftigungsmöglichkeiten die kommunale Steuerbasis und führen, vor allem infolge von Arbeitslosigkeit, zu Problemlagen, die den Bedarf an Sozialleistungen erhöhen und so die kommunalen Haushalte zusätzlich belasten.[3]

Die Kommunen sind innerhalb eines Bundeslandes durch einen kommunalen Finanzausgleich verbunden, der die unterschiedliche Finanzkraft von Kommunen horizontal ausgleichen soll. Durch Finanzausgleichgesetze (FAG) erhalten Kommunen vom Land entsprechend ihrer – an der Steuerkraft und der Einwohnerzahl bemessenen – wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit Schlüsselzuweisungen. Investitionen können ebenfalls mit Zuschüssen finanziert werden, vorausgesetzt, die entsprechenden Eigenanteile stehen im Haushalt zur Verfügung.[4]

Pro Einwohner konnten die Kommunen der deutschen Flächenländer im Jahr 2014 durchschnittlich 2.736 Euro an Einnahmen generieren (vgl. Abb. 7). Die Steuereinnahmen stellten die fiskalisch bedeutsamste Einnahme dar, gefolgt von den zweckgebundenen Zuweisung / Kostenerstattungen und den allgemeinen Zuweisungen. Etwa jeder zehnte Euro, der den Stadtkassen zufließt, stammt aus Gebühren und Beiträgen. Finanzeinnahmen wie Zinszahlungen und Gewinne aus wirtschaftlichen Beteiligungen tragen rund 6 % bei.[5]

Die Aussagekraft dieser Darstellung wird allerdings durch die immer noch sehr unterschiedliche Einnahmesituation west- und ostdeutscher Kommunen eingeschränkt. So stagniert die Steuerkraft der Gemeinden auf dem Gebiet der ehemaligen DDR bei 60 Prozent des Westniveaus. So erzielen Kommunen in den beiden steuerstärksten Bundesländern Hessen und Bayern mit rund 1300 Euro pro Einwohner doppelt so hohe Steuereinnahmen wie Gemeinden in Thüringen oder Mecklenburg-Vorpommern. Daher sind Kommunen in Ostdeutschland in deutlich höherem Maße auf Zuweisung der Länder angewiesen.[6]

Landkreise, die im Gegensatz zu den kreisangehörigen Gemeinden nicht über eigene Steuerquellen verfügen, finanzieren sich zum Ausgleich über Beiträge kreisangehöriger Gemeinden, die sogenannte Kreisumlage.

Die Kostenstruktur der Kommunen wird von Personalausgaben und Transferausgaben für soziale Leistungen dominiert (vgl. Abb. 3). Die Aufwendungen für die Beschäftigten stehen mit 698 Euro pro Einwohner an der Spitze und machen rund ein Drittel der Gesamtkosten aus. Nur knapp dahinter rangieren die Sozialausgaben.[7] Es folgen Ausgaben für Investitionen und Zuweisungen für laufende Zwecke und Erstattungen, worunter z.B. die Kreisumlage oder Beiträge zu Zweckverbänden subsummiert werden. Durch Zinszahlungen waren im Jahr 2014 zwei Prozent der kommunalen Ausgaben gebunden. Die relativ geringe Belastung durch die laufende Schuldenfinanzierung zeigt, dass auch die Kommunen – trotz zunehmender Verschuldung –von der Niedrigzinsphase profitieren.[8] Allerdings stehen auch diese Durchschnittswerte unter dem Vorbehalt, die noch vorhandenen Unterschiede zwischen ost- und westdeutschen Kommunen zu verdecken.

in einer wachsenden Zahl der Kommunen reichen die Einnahmen nicht mehr aus, um die notwendigen Ausgaben zu decken, wofür maßgeblich die Kosten sozialer Leistungen verantwortlich sind. Zur Finanzierung der laufenden Verwaltungstätigkeit müssen diese Gemeinden und Landkreise auf Kassenkredite zurückgreifen, die – dem Disporahmen eines Girokontos ähnlich – eigentlich nur zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätslücken gedacht sind.

Der Anstieg der Kassenkredite wird häufig als Indikator für die kommunale Finanzkrise interpretiert.[9] Gleichwohl kommen drei von vier Gemeinden ohne Kassenkredite aus. Die Probleme konzentrieren sich auf wenige Bundesländer und größere Städte. Wie die Bertelsmann-Stiftung ermittelt hat, vereinen 25 Städte unter den 398 kreisfreien Städten und Gesamtkreisen rund die Hälfte des Gesamtvolumens auf sich.[10]

[1]     Formulierungen wie in Art. 78 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen finden sich in den Verfassungen aller Flächenländer. Vgl. https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_text_anzeigen?v_id=2320020927105939563#det364538
[2]     Das Konnexitätsgebot fordert von den Bundesländern, die Übertragung von Aufgaben an die Kommunen mit einem Ausgleich für die dadurch bei Gemeinden und Landkreisen entstehenden Kosten zu verbinden.
[3]     Vgl. Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.) (2015): Kommunaler Finanzreport 2015. Gütersloh, S. 13.
[4]     Vgl. Geißler, René (2011): Kommunale Haushaltskonsolidierung. Einflussfaktoren lokaler Konsolidierungspolitik. Univ., Diss.–Potsdam, 2010. 1. Aufl. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 55 ff.
[5]     Vgl. Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.) (2015): Kommunaler Finanzreport 2015. Gütersloh, S. 39.
[6]     Vgl. ebd., S. 28.
[7]     Wird die Kostenstruktur nicht nach Ausgabearten dargestellt, sondern auf Basis der Zuschussbedarfe ermittelt, steigt der Anteil der Sozialausgaben beträchtlich. Die Autoren des „Kommunalen Finanzreports 2015“ haben ermittelt, dass im Jahr 2011 durchschnittlich 46 Prozent der von den Kommunen getätigten Ausgaben, dem Bereich „Soziales, Kinder und Jugend“ zuzuordnen lassen. Vgl. ebd., S. 22.
[8]     Vgl. ebd., S. 45 ff.
[9]     Vgl. Schneidewind, Thomas (2014): Sparen um jeden Preis? Wie zwingend ist die Haushaltskonsolidierung für deutsche Kommunen? In: Weiß, Jens (Hg.): Strategische Haushaltskonsolidierung in Kommunen. Wiesbaden: Springer Science and Business Media, S. 18 ff.
[10]   Vgl. Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.) (2015): Kommunaler Finanzreport 2015. Gütersloh, S. 65.