Kommunalhaushalte: Ausgaben niedermähen oder strategisch managen?

Politik und Verwaltung in Kommunen stehen unter einem doppelten Erwartungsdruck: Sie sollen Bürger*innen und Unternehmen eine gut ausgebaute und funktionierende Infrastruktur bieten und gleichzeitig darauf achten, dass Beiträge, Gebühren und Steuern nicht aus dem Ruder laufen.

Allerdings belegen die Zahlen, dass dieser Spagat selten gelingt. Seit Jahrzehnten eilen die kommunalen Ausgaben den Einnahmen davon, allein zwischen 1970 und 2010 wuchs der Schuldenberg der Gemeinden um 600 Prozent. Deutsche Kommunen haben ein strukturelles Problem mit ihren Finanzen.
Während über diese Diagnose weitgehend Einigkeit besteht, wird über die Wege zu einem fiskalischen Gleichgewicht und zu einer dauerhaften Konsolidierung der Haushalte gestritten. So ist es fraglich, ob eine Verbesserung der kommunalen Einnahmesituation durch höhere Schlüsselzuweisungen oder Mehrbelastungen der Leistungsadressaten das Problem allein dauerhaft lösen könnte. Dass die Mehreinnahmen gezielt zur Sanierung der Haushalte eingesetzt werden, ist keinesfalls sicher. Die gewonnenen finanziellen Spielräume könnten auch Treibstoff für die »Ausgabenlust« kommunaler Politiker und Verwaltungen sein und so das Gefälle der Schieflage mittelfristig sogar noch erhöhen.

Wenn Kommunen sparen müssen wird traditionell immer noch häufig die »Rasenmähermethode« eingesetzt: Mehr oder weniger alle Budgets werden um einen bestimmten, meist recht geringen Prozentsatz gekürzt. Befürworter favorisieren diese Methode, weil aus ihrer Sicht die Formulierung und das Durchhalten konsistenter Ausgabenstrategien zu anspruchsvoll wären und an der kurzfristigen Perspektive der Haushaltsführung, am Widerstand benachteiligter Verwaltungsbereiche als auch an der Eigenlogik des Parteienwettbewerbs scheitern müssen. Allerdings: Diese „Rosskur“ mag kurzfristig wirken, beseitigt aber in der Regel nicht die Gründe für Ungleichgewichte im Budget, die dann zu einer neuen Verschuldung führen. Auch ist das flächendeckende »Niedermähen« von Ausgaben ohnehin in der Regel auf wenige Haushaltsjahre beschränkt, wenn die Kommune nicht »kaputt gespart« werden soll. Langfristige Konsolidierungserfolge sind so in der Regel nicht zu erreichen.

Langfristig ausgeglichene Haushalte erforderten vielmehr eine Orientierung an mittel- und langfristigen Entwicklungsperspektiven und eine kritische Prüfung der Wirkungen aller Haushaltsausgaben und -entscheidungen, so Dr. Jens Weiß, Professor für Verwaltungswissenschaften an der Hochschule Harz. „Diese Herangehensweise“ so erläutert Weiß, „benötigt inhaltliche, politisch legitimierte Schwerpunktsetzungen für die kommunale Entwicklung. Die Ziele der Entwicklung müssen so klar sein, um überhaupt sinnvoll über die Verlagerung oder Streichung von Ausgaben nachdenken zu können.“ Um Konsolidierungsziele zu erreichen könne es sogar notwendig sein, trotz allgemeiner Sparbemühungen in ausgewählten Bereichen mehr Geld auszugeben, insbesondere dann, wenn dadurch das primäre Ziel des Haushaltsausgleichs unterstützt wird. Freilich fordere die Festlegung auf solche Strategien den Akteuren Selbstdisziplin ab: Nur wenn die Ziele – und damit die ausgabenintensiven Prioritäten – über einen längeren Zeitraum stabil bleiben, könnten inhaltliche Entwicklung und fiskalische Gesundung in Deckung gebracht werden, so Jens Weiß.

Tatsächlich gibt es in zahlreichen Städten und Gemeinden in verschiedenen europäischen Ländern Erfahrungen mit Formen einer solchen strategischen Steuerung, die Grundlage einer besseren kommunalen Haushaltsführung sein könnte. Um die Erfahrungen dieser Kommunen für die Ausbildung von Studierenden der Verwaltungswissenschaften und die Weiterbildung von Verwaltungsbeschäftigten aber auch von ehrenamtlichen Politikerinnen und Politikern nutzbar zu machen, hat Weiß gemeinsam mit vier anderen europäischen Hochschulen und Forschungseinrichtungen das Projekt »KoWiSt: Kompetenzaufbau für eine wirkungsorientierte Steuerung« initiiert. Es wird im Rahmen des Programms ERASMUS+ über drei Jahre von der EU gefördert.

Ziel des Projekts ist der Aufbau einer Open Education Resource (OER)-Plattform mit Lehr- und Lernmaterialen für die Aus- und Weiterbildung. Die Plattform soll durch die Aufbereitung von Beispielen »guter Praxis« und die Analyse von zielorientierten Wirkungsmodellen zeigen, wie Kommunen Instrumente strategischer Steuerung einsetzen und vor allem die Frage beantworten: Wie machen es Kommunen, die es besonders gut machen?

Wie Weiß sagt, „steht die Überlegung im Zentrum, dass sich die Entwicklungschancen kleiner und mittlerer Kommunen verbessern, wenn die Management- und Steuerungskompetenzen von Verwaltungsmitarbeitern und Mandatsträgern gestärkt werden.“ Dafür konnte er Partner in vier europäischen Nationen begeistern: Beteiligt sind neben der Hochschule Harz die slowakische P.J. Safarik University, die Fachhochschule Kärnten, die Berner Fachhochschule und die EURAC in Bozen. Bemerkenswert sei, so Jens Weiß weiter, dass die Perspektiven der Wissenschaftler sehr verschieden sind. „Das spiegelt die sehr unterschiedlichen Situationen wider, in denen sich die Kommunen in den Partnerländern befinden. Während wir aus deutscher Perspektive stark auf Haushaltskonsolidierung fokussieren, leiden die Gemeinden in den anderen Nationen weniger stark unter einer Verschuldung. Dort ist man an wirkungsorientierter Steuerung interessiert, um das Management weiter zu verbessern.“

Jede der beteiligten Wissenschaftseinrichtungen hat mittlerweile in Kommunen die etablierten Prozesse strategischer Steuerung dokumentiert. Jetzt werden diese für die OER-Plattform aufbereitet. „Spannend ist auch der internationale Vergleich“, so Jens Weiß, „denn die Rahmenbedingungen für die politische Steuerung von Kommunen sind sehr verschieden.“ Gerade im Erfassen dieser Vielfalt liegt seiner Meinung nach ein originärer Beitrag des Projektes, von dem Praktiker, Verwaltungswissenschaftler und Studierende gleichermaßen profitieren könnten.

Die – durch die Unterstützung der Startnext.de-Spender*innen ermöglichten – Videos sollen den Nutzwert und die Attraktivität dieser OER-Plattform erhöhen. Noch bis einschließlich Sonntag ist eine Unterstützung dieses Projekts möglich – wir freuen uns über jede/n, der/die sich „auf den letzten Metern“ noch anschließen möchte.

15. April 2017 / M. Fischer

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