Surf & Learn: Vom Impact zum Input

Digitale Lernplattform als Übungsplatz für wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung.

Nach Renate Mayntz erfüllen moderne Verwaltungen zwei Grundfunktionen: Erstens setzen sie das Herrschaftsmonopol staatlicher Autorität bis in den letzten Winkel der verwalteten Territorien durch. Zweitens übernehmen sie die Gewähr dafür, dass jene – einem historischen Wandel unterliegenden – Aufgaben dauerhaft erfüllt werden, die der »Macht« in den Augen der Unterworfenen Legitimität verleihen. Folglich kann die Effektivität der Verwaltenden danach bemessen werden, wie es ihnen gelingt, das soziale Zusammenleben der Verwalteten flächendeckend und gemäß den Überlebensnotwendigkeiten des Systems zu manipulieren.

In Anbetracht des sozialen Friedens in der Bundesrepublik arbeitet die deutsche Verwaltung also durchaus effektiv. Trotzdem ist die Kritik an der vermeintlichen Ineffizienz öffentlicher Verwaltungen längst Legion. Besonderen Schwung bekam die Diskussion um die vermeintliche Leistungsschwäche kommunaler Bürokratien durch die Vorstellung des »Neuen Steuerungsmodells« im Jahr 1993. Die Forderung nach mehr Wettbewerb, der Zuordnung der Verantwortung an den Ort des Ressourcenverbrauchs und stärkere Kundenorientierung erzeugten einen Rechtfertigungsdruck, der Verwaltungen zwingen sollte, ihr Handeln durch ein positives Verhältnis von Aufwand und Nutzen als effizient zu legitimieren.

In der Rückschau fallen die Effekte dieser Ökonomisierung – gemessen an den ambitionierten Gestaltungsvorstellungen des »New Public Management« – bescheiden aus. Die Implementation scheiterte weitgehend, die Haushaltsmisere besteht fort und provozierte in vielen Städten die Sparsamkeitsgaukeleien einer »symbolische Haushaltspolitik« (Lars Holtkamp).

Doch es gibt auch Kommunen, die Reformelemente erfolgreich in die Praxis überführt haben. So erlebt seit wenigen Jahren die »Wirkungsorientierung« eine Renaissance, die auf eine doppelte Erweiterung der Motivations-, Entscheidungs- und Handlungsstrukturen in Verwaltungen und Gemeindevertretungen abstellt: ex ante werden inhaltliche Ziele gesetzt und die daran gekoppelte Ressourcenverteilung bestimmt, messbare Ergebnisse und konkrete Verantwortlichkeiten deklariert. Das ermöglicht dann ex post eine Evaluation der durchgeführten Maßnahmen und der erzielten Wirkungen sowie ein Urteil darüber, ob sich der monetäre und personelle Aufwand gelohnt hat. Schlussfolgerungen aus diesen „Prüfprozeduren“ eröffnen wiederum Steuerungspotenziale für eine weitere Stärkung der Effizienz.

Man sollte sich jedoch vor der Annahme naiver Kausalitäten und starrer Zielhierarchien hüten. Während Input und Output eines Haushaltsjahres noch konkret bestimmt werden können, sind angestrebte, mehrjährige Aggregationseffekte oder langfristige Wirkungen schwerer zu messen und unterliegen zahlreichen externen Einflussfaktoren. „Eine Verwaltungsleistung führt so gut wie niemals zwingend und in kurzer Zeit zu einer bestimmten Wirkung“, so Dr. Jens Weiß, Professor für Verwaltungswissenschaften. „Es gibt immer nur einen mittelbaren Zusammenhang zwischen Verwaltungsleistung und deren Wirkung.“ Daher gehe es aus einer realistischen Reformperspektive weniger um eine Ökonomisierung öffentlicher Dienstleistungsproduktion, als vielmehr um einen behutsamen Kulturwandel durch das Andocken ergänzender Elemente, welche die wirtschaftlichen Reflexionskapazitäten im Rat und der Verwaltung stärken.

Diese Aufwertung der Strategie- und Steuerungsfähigkeit unterstützt das am Fachbereich Verwaltungswissenschaften angesiedelte Projekt »KoWiSt: Kompetenzaufbau für eine wirkungsorientierte Steuerung in kleinen und mittleren Kommunen«. Herzstück ist eine digitale Lernplattform (OER), die Verwaltungsmitarbeitern, Kommunalpolitikern und Studierenden methodische Unterstützung beim Einstieg in die strategische ziel- und wirkungsorientierte Steuerung geben soll. Das Vorhaben, an dem unter Leitung von Dr. Jens Weiß Wissenschaftler aus vier weiteren europäischen Nationen mitarbeiten und das von der Europäischen Union aus dem Programm Erasmus+ gefördert wird, verzichtet bewusst auf die Formulierung normativer Modelle. Wie Jens Weiß erklärt „zeigt die Lernplattform an konkreten Beispielen, wie Kommunen auf Basis strategischer Entwicklungsprioritäten mittel- und kurzfristige Ziele definieren, daran die Verteilung knapper Haushaltsmittel ausrichten und die Rechenschaftslegung über die Zielerfüllung systematisch mit dem Prozess der Haushaltsaufstellung verknüpfen.“

So soll die Lernplattform den Nutzern Darstellungen realer Steuerungsmodelle, -informationen und -erfahrungen aus den Modellkommunen bieten, Steuerungszusammenhänge transparent machen und, soweit möglich, auch entsprechende Kennzahlen und weitere Hinweise wie z.B. Wirkwahrscheinlichkeiten geben. Wer will, kann sich auch gleich ausprobieren und eigene Wirkungsketten aufstellen, so Jens Weiß. „Die Dokumentation auf der Plattform wird durch die Einrichtung von Übungsmodulen ergänzt und so zu einem brauchbarem Handwerkszeug für jene, die sich für die wirkungsorientierte Steuerung in ihrer Praxis oder in der Ausbildung interessieren.“

Aus Deutschland steuern die Städte Lemgo (NRW) und Kempten/Allgäu (Bayern) Steuerungsketten und Wirkungsmodelle für die Lernplattform bei. Beide Kommunen wenden ein Verfahren der wirkungsorientierten Steuerung an, das ausgehend von allgemeinen Entwicklungsperspektiven über mehrere Konkretisierungsstufen die Ressourcenallokation im produktorientierten Haushalt beeinflusst.

So werden zunächst auf der programmatischen Ebene in einem kooperativen Verfahren zwischen Rat und Verwaltungsspitze leitbildähnliche Eckziele mit langfristiger Bindungswirkung erarbeitet und durch Ratsbeschluss manifestiert. Im zweiten Schritt erfolgen Konkretisierungen auf der Wirkungsebene, indem mittelfristige, den SMART-Kriterien genügende Wirkungsziele festgelegt werden. Schreibt z.B. das Leitbild die »Stärkung des Wirtschaftsstandortes« (Impact) fest, so könnten daraus als Wirkungsziele beispielsweise die »Erschließung weiterer Gewerbeflächen« (Outcome I) oder »Qualifizierungsmaßnahmen zur Beseitigung des Fachkräftemangels« (Outcome II) abgeleitet werden. Auf der untersten, der Maßnahmenebene werden diese Wirkungsziele dann in konkrete Vorhaben übersetzt, einzelnen Produkten im Haushalt zugeordnet und mit – im Haushaltsjahr zu erreichenden – Zielen versehen (Output). So könnte in unserem Beispiel das Amt für Stadtplanung mit der Erarbeitung eines beschlussfähigen Bebauungsplanes für das neue Gewerbegebiet beauftragt und dann mit den notwendigen Ressourcen (Input) ausgestattet werden. Fazit: Der Clou der wirkungsorientierten Steuerung liegt darin, dass der erwartete Impact den Input reguliert.

Im kommenden Jahr soll die Plattform im Internet zugänglich sein. An der Hochschule Harz wird das Tool dann auch in der Ausbildung des Verwaltungsnachwuchses eingesetzt werden.

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1.3.2017 / M. Fischer

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